Керем Магомедов. Риски остаются высокими

Рекомендуемая ссылка на статью:

Национальный план противодействия коррупции на 2014–2015 годы, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 года № 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014–2015 годы», в качестве поручения Правительству Российской Федерации предусматривает «продолжить проведение среди всех социальных слоев населения в различных регионах страны социологических исследований, которые позволили бы оценить уровень коррупции в Российской Федерации и эффективность принимаемых антикоррупционных мер». В 2014 году в рамках научно-исследовательской работы Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации «Социологический мониторинг кадровой коррупции в системе государственного и муниципального управления» социологической лабораторией Института государственной службы и управления проведено исследование по изучению современного состояния кадровых проблем коррупции в органах государственного и муниципального управления. Исследование проводилось методом социологического опроса представителей референтных групп: 1) государственных гражданских служащих; 2) муниципальных служащих; 3) работников государственного и негосударственного сектора экономики, широкого круга специалистов из сферы науки, культуры, образования, средств массовой информации, общественных и других организаций, отражающих мнение гражданского общества. Такой метод дает возможность глубокого сравнительного анализа исследуемых проблем, выделение общего и особенного в распределении мнений представителей референтных групп.

Для социологического анализа проблемы коррупции в системе государственного и муниципального управления в качестве важного основания необходимо прежде всего определение степени общей распространенности коррупции в этой сфере. Мнения всех категорий участников исследования показывают, что в той или иной степени распространенность коррупции отметило большинство из них, при этом 39,4% респондентов назвали ее чрезвычайно распространенной, 43,9% – распространенной отчасти, а 4,5% – практически не распространенной (12,2% затруднились с ответом). Это показывает, что проблема коррупции в системе государственного и муниципального управления не только существует, но и проявляется очень заметно для того, чтобы стать предметом всестороннего научного анализа.

Следует также отметить, что представители различных референтных групп, выделенных среди участников исследования, оценивают степень распространенности коррупции в системе государственного и муниципального управления по разному: более критично настроены представители различных кластеров гражданского общества, средние оценки характерны для государственных служащих, наиболее умеренные позиции занимают муниципальные служащие, среди которых больше всего затруднившихся с ответом, что тоже является определенным показателем, и можно предположить, что причина этого в том, что представители данного уровня управления в основной своей массе в меньшей степени подвержены коррупционным рискам. При этом степень угрозы обществу от проявлений коррупции также оценивается очень высоко: более половины участников исследования (53,9%) определили ее как очень высокую и еще более трети (36,5%) как среднюю, а мнений о незначительности коррупции оказалось очень мало – всего 4,8% от общего количества ответов, 4,8% затруднились с ответом (диаграмма 1).

Диаграмма 1. Распределение мнений относительно степени распространения коррупции в органах государственного и муниципального управления в референтных группах (в %)

Распределение мнений внутри референтных групп по вопросу оценки угрозы коррупции для российского общества в целом соответствует полученным оценкам распространенности этого крайне негативного явления (диаграмма 2). Оценки угрозы коррупции представителями различных референтных групп говорят о том, что большую озабоченность в этом вопросе можно отметить в среде гражданского общества, чем в среде работников государственного и муниципального управления. Но это не означает какой-либо выраженной конфронтации мнений в оценках угрозы коррупции – более половины государственных и 40% муниципальных служащих выделили высокую степень угрозы коррупции обществу. Скорее можно выделить некоторые корпоративные особенности восприятия данной угрозы в системе государственной и муниципальной службы их представителями, но даже эти особенности не создают почву для противопоставления мнений в этом вопросе между представителями государственного и муниципального управления и гражданского общества. Это указывает на большую степень консолидации мнений и в обществе, и в системе государственного и муниципального управления относительно большой опасности коррупции, а также на необходимость всестороннего изучения различных ее проявлений, определения направлений и выработки системы мер противодействия коррупции по каждому из них.

Диаграмма 2. Распределение мнений относительно степени угрозы обществу от проявлений коррупции в органах государственного и муниципального управления в референтных группах (в %)

Поэтому в исследовании была поставлена задача выяснения мнения его участников о том, какие типы коррупции представляют наибольшую угрозу обществу. В результате было определено, что наибольшая угроза исходит от кадровой коррупции и сращивания бизнеса и власти (что можно, по существу, рассматривать как экономическую коррупцию), причем, если в оценках кадровой коррупции представители различных референтных групп практически солидарны, то по другим видам этой проблемы их точки зрения несколько расходятся, в том числе и в оценке экономической коррупции. Нужно также отметить, что примерно четверть представителей в каждой референтной группе указали на общее равенство угрозы от всех типов коррупции (таблица 1).

Таблица 1. Распределение мнений о наибольшей угрозе обществу от различных типов коррупции (в %)

Различия в оценках наибольшей степени угрозы коррупции, исходящей от различных ее типов, показывают, в частности, что муниципальные служащие считают ее менее заметной в своих рядах, чем государственные служащие (например, по типам 2, 3, 5, 7), но при этом они видят большую опасность в бытовой коррупции, которая создает условия воспроизводства социальной среды распространения коррупции в обществе, и это неслучайно – муниципальный уровень управления наиболее близок к населению. Государственные служащие больше озабочены угрозой экономической коррупции, что тоже неслучайно – этот вид коррупции непосредственно подрывает экономическую безопасность государства и экономическую стабильность в обществе, что создает условия для развития целого ряда негативных последствий от ее проявлений, в первую очередь, социально-экономических. И если учитывать, что в основном объектами угроз коррупции выступают органы государственной власти и управления, включая муниципальные органы, а также непосредственно государственные и муниципальные служащие, то определяется необходимость иметь полное представление о том, как и на каком уровне организации государственной власти и управления проявляются коррупционные угрозы.

В соответствии с этим участникам исследования было предложено определить свое мнение о том, какой уровень органов власти наиболее подвержен коррупции. В результате выяснилось, что почти половина участников исследования (46,1%) видят в равной степени подверженными коррупции все уровни власти, а среди остальных мнений выделен уровень местного самоуправления – 18,7% (что значительно выше, чем у органов государственной власти субъектов Российской Федерации – 13,2%) и федеральных органов власти – 11% , а 11% затруднились с ответом. Но и здесь можно наблюдать достаточно интересные различия в оценках представителей различных референтных групп (диаграмма 3).

Диаграмма 3. Распределение мнений о подверженности коррупции органов власти и управления различного уровня в референтных группах (в %)

Первое, что следует из распределения мнений, представленного на диаграмме 3, это высокие оценки во всех референтных группах подверженности коррупции органов власти и управления на всех уровнях. Если же рассматривать более определенные мнения, то можно отметить, что федеральные и региональные государственные служащие и муниципальные служащие в меньшей степени склонны выделять подверженность коррупции органов власти и управления на «своем» уровне, отмечая этот недостаток на «чужом». При этом в референтной группе «гражданское общество» по признаку подверженности коррупции муниципальный уровень выделен в большей степени, чем региональный и федеральный, что вполне закономерно, так как большинство гражданских проблем непосредственно связано и решается (или не решается) именно на этом уровне управления.

Еще более показательно в этом отношении распределение мнений участников исследования относительно характера изменения уровня коррупции в органах государственного и муниципального управления за последние пять лет. Проведенный анализ показывает, что ситуация с уровнем коррупции в целом остается скорее стабильной, чем меняющейся в сторону улучшения, либо ухудшения (таблица 2).

Таблица 2. Распределение мнений об изменении уровня коррупции в органах государственного и муниципального управления за последние 5 лет (в %)

Тем не менее, можно отметить, что на федеральном уровне участниками исследования все-таки выделяется определенная тенденция к снижению уровня коррупции в органах государственной власти, сравнительно с региональным уровнем и уровнем местного самоуправления. Однако нужно учесть и то, что примерно четверть опрошенных затруднились дать свои оценки, это можно объяснить не столько незнанием существа данной проблемы (так показали оценки уровня распространенности коррупции), сколько сложностью определения критериев, относительно которых можно определять характер изменения уровня коррупции – в численном виде (количество фактов коррупции), или «содержательном» (объемы коррупционных потерь для государства и общества).

Тем не менее, характер распределения мнений в референтных группах позволяет сделать следующие выводы:

• государственные служащие считают, что уровень коррупции оставался стабильным и даже снижался за последние пять лет в федеральных органах государственной власти, но в региональных и местных органах управления наоборот – от стабильного состояния имеет выраженную тенденцию к увеличению; в данном случае можно предположить, что действие предпринятых за это время антикоррупционных мер законодательного и фискального характера в большей мере отразилось на служебном поведении федеральных чиновников;
• муниципальные служащие в большей степени, чем представители других референтных групп, затруднялись с оценками изменений уровня коррупции в федеральных и региональных органах власти и в основном склонялись к мнению о стабильности ситуации с коррупцией в них, но относительно муниципального уровня управления почти треть из них уверена в снижении уровня коррупции – это можно считать следствием углубления антикоррупционных процессов в стране и конкретизации объектов антикоррупционного воздействия, что несомненно наблюдается в последнее время;
• представители референтной группы «гражданское общество» несколько более критичны в своих оценках – 40% из них считают ситуацию с коррупцией на всех уровнях власти в стране не меняющейся, но примерно 20% считает, что уровень коррупции в целом растет и в центре, и в регионах, и на местах; но такая позиция достаточно субъективна – представители этой референтной группы представляют позицию гражданского общества как субъекта взаимодействия с властью (государственной, местной), и эта позиция должна отражать системное содержание этих взаимодействий, то есть включать в себя элемент критики власти.

Таким образом, анализ мнений в референтных группах показывает, что хотя и не произошло за последние пять лет какого-то глобального снижения уровня коррупции в органах государственного и муниципального управления, но сдвиги в эту сторону уже есть, тем более что повышение уровня коррупции отмечается не более чем четвертью представителей в каждой группе, а те, кто смог сформулировать свою точку зрения по оценке изменений уровня коррупции, в основном придерживаются мнения о стабильности ситуации.

В процессе изучения различных проблем коррупции, оценки степени ее опасности, важное значение имеет анализ субъективных мнений представителей различных социальных групп, в том числе государственных и муниципальных служащих. Поэтому в исследовании его участникам было предложено определить, какая часть из состава государственных и муниципальных служащих вовлечена в коррупционные отношения. Анализ полученных ответов по всему массиву на этот вопрос показал (в вопросе отдельно оценивалась вовлеченность в коррупционные отношения государственных и муниципальных служащих), что в коррупционные отношения, по мнению значительного количества участников исследования, вовлечено от половины и более государственных и муниципальных служащих, причем вовлеченность последних оценивается несколько выше (таблица 3).

Таблица 3. Распределение мнений о количественных параметрах вовлеченности государственных и муниципальных служащих в коррупционные отношения (в %)

В референтных группах имеются характерные особенности субъективного восприятия проблемы вовлеченности государственных и муниципальных служащих в коррупционные отношения, которые можно сформулировать следующим образом:

• государственные служащие в своем большинстве (почти две трети из них) не отмечают массового вовлечения своих коллег в коррупционные отношения, но при этом почти треть из них видит такую проблему, и это можно считать очень тревожным сигналом;
• муниципальные служащие примерно одинаково оценивают вовлеченность в коррупционные отношения и государственных служащих, и своих коллег – до четверти из них указывают на вовлеченность и тех, и других в пропорции от половины и больше их состава, и больше половины считают это явление не массовым, но массовая вовлеченность государственных служащих отмечена несколько выше;
• представители гражданской стороны более определенно отмечают в своей референтной группе (свыше половины мнений) массовую вовлеченность (от половины и более) государственных и муниципальных служащих в коррупционные отношения, что, в целом, характеризует мнение гражданского общества по этому вопросу.

Также нужно отметить, что 20% государственных служащих затруднились определить свое мнение относительно муниципальных служащих, и то же самое не смогли сделать 24% муниципальных служащих в отношении и государственных служащих, и своих «братьев по цеху», и это может, в том числе, указывать не некоторую корпоративную замкнутость субъективных интересов представителей этих двух важнейших управленческих и социальных институтов.

Представляет интерес также анализ и сопоставление распределения мнений участников исследования относительно мотивов поступления российских граждан на государственную и муниципальную службу (таблица 4).

Таблица 4. Распределение мнений о мотивах поступления граждан на государственную и муниципальную службу (в %)

Данные о распределении мнений по вопросу мотивации государственных и муниципальных служащих при выборе ими места работы, сведенные в таблицу 4, показывают следующее:

• в общем представлении всех участников исследования наиболее значимыми выступают социально-статусные основания, связанные с гарантией постоянной работы и социальной стабильностью, престижным положением в обществе (отметим, что это – идеал, которого достигают далеко не все государственные и муниципальные служащие, о чем свидетельствуют кадровые и профессиональные процессы в органах государственного и муниципального управления); также отмечается достаточно большое значение стимулов возможности профессионально-должностного развития и расширения сферы реализации личных потребностей («нужные связи»); несколько менее значимыми (в равной степени) в общем массиве мнений считаются мотивации на материальные преимущества работы в органах государственного и муниципального управления и следование гражданским убеждениям («быть полезным обществу и государству»);
• мнения государственных и муниципальных служащих показывают, что их представления о мотивации граждан на работу в органах государственного и муниципального управления близки к структуре мнений по всему массиву, но можно выделить несколько меньшую значимость материальных стимулов и повышение роли фактора профессиональной самореализации; кроме того, для муниципальных служащих характерно выделение гражданского фактора – до второго места по значимости среди всех оцениваемых стимулов, а также более высокое значение для государственных и муниципальных служащих ориентации на пенсионное обеспечение;
• представители гражданского сообщества видят в основе мотивации граждан на работу в органах государственного и муниципального управления социально-статусные и материальные факторы, но гораздо меньше, чем государственные и муниципальные служащие, выделяют гражданскую и профессиональную мотивацию.

Все это говорит о том, что представления о мотивации выбора гражданами места работы в органах государственного и муниципального управления у государственных гражданских служащих и в общественном мнении расходятся не очень сильно, особенно по наиболее значимым стимулам, хотя и есть некоторые различия по гражданской и профессиональной составляющей этого выбора. Но нужно отметить, что выделенная достаточно большим количеством представителей гражданского сообщества ориентация граждан, поступающих на государственную и муниципальную службу, на личные выгоды (связи, материальное благополучие) может служить, при наличии определенных склонностей и черт характера индивида, фактором усиления коррупционных рисков.

С этим выводом можно соотнести результаты анализа распределения мнений участников исследования относительно причин участия государственных и муниципальных служащих в коррупционных действиях – почти две трети из представителей референтных групп государственных и муниципальных служащих выделяют действие именно материального фактора, хотя, по мнению респондентов из группы гражданского сообщества, это не самая главная причина коррупционных действий в сфере государственного и муниципального управления – для половины из них большее значение имеет безнаказанность (таблица 5).

Таблица 5. Распределение мнений о причинах участия государственных и муниципальных служащих в коррупционных действиях (в %)

Общий вывод, который можно сделать из данных, представленных в таблице 5, это отмеченное участниками исследования с большей или меньшей степенью выраженности в референтных группах сочетание нескольких факторов, способствующих вовлечению государственных и гражданских служащих в коррупционные действия:

• заинтересованность в материальной выгоде, обусловленная как сравнительно низким уровнем возможно достигаемого благополучия (в сравнении, например, со сферой бизнеса), так и ориентацией на завышенные социальные стандарты;
• несовершенство правовых и административных антикоррупционных барьеров, в том числе мер, делающих коррупцию невыгодной с материальной и социально-статусной позиции – не очевидно в системе государственной и муниципальной службы преимущество следования принципу «честно служишь – больше имеешь»;
• психологические особенности личности должностных лиц, склонных к коррупционным действиям, что можно отнести к недостаткам системы отбора на государственную и муниципальную службу, а также к низкой эффективности применения социально-психологических методов в профилактике коррупционных проявлений в органах государственного и муниципального управления.

В заключение, резюмируя результаты проведенного анализа общего состояния коррупции в системе государственного и муниципального управления, можно отметить, что эта проблема остается очень острой и угрозы, исходящие от нее для российского государства и общества, оцениваются высоко и среди гражданского сообщества, и среди государственных и муниципальных служащих. Особо выделяются среди таких угроз те, которые определяют характер экономической и кадровой коррупции – типов коррупции, которые можно считать определяющими в структуре коррупционных проявлений, которые оказывают воздействие на всю сферу государственной власти и управления в стране, включая муниципальный уровень, которые деформируют систему взаимодействий государства и общества, способствуют распространению аномии как в гражданском сообществе, так и в среде государственных и муниципальных служащих. Все это определяет необходимость глубоких и систематических (мониторинговых) исследований данной проблемы, отдельных ее типов (например, таких, как кадровая коррупция в системе государственного и муниципального управления), а также постоянной оценки эффективности мер и механизмов противодействия коррупции.

Литература

Магомедов К.О. Кадровая коррупция в органах государственного и муниципального управления // Государственная служба. 2014. № 4.

Магомедов К.О. Об эффективности противодействия коррупции в государственных органах власти // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 3.

Магомедов К.О., Репицкая С.И. Социологический анализ проблем развития кадрового потенциала органов местного самоуправления // Психология. Социология. Педагогика. 2012. № 1-2 (14).

Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России. Монография в 2-х томах. Т. 1. М.: Научный эксперт. 2008.

Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России. Монография в 2-х томах. Т. 2. М.: Научный эксперт. 2009.

Сулемов В.А. Государственная кадровая политика в современной России: Теория, история, новые реалии. М. 2006.

Шедий М.В. Коррупционные отношения в современном обществе: социологический анализ. Монография. Орел: Изд-во ОФ РАНХиГС. 2013.