Елена Литвинцева, Ольга Переверзина. Внедрение принципов открытости в государственно-служебную культуру

Рекомендуемая ссылка на статью:

Открытость государственной службы законодательно закреплена как один из ее принципов. Однако, к сожалению, нельзя сказать, что в настоящее время этот принцип реализован в полной мере. Продолжается поиск эффективных механизмов развития открытости гражданской службы и путей повышения ее эффективности.

Следует признать, что культура современной российской государственной службы, в основном, относится к «иерархическому (бюрократическому)» типу. Рассмотрение открытости как одного из элементов культуры позволит выявить характеристики нового, оптимального для настоящего времени типа системы ценностей гражданской службы, а также разработать действенные механизмы для его постепенного внедрения.

Государственная гражданская служба представляет собой специфический вид профессиональной служебной деятельности, характеризующийся рядом особенностей, в том числе, формирующий свою уникальную государственно-служебную культуру. Данное понятие, безусловно, сопряжено с традиционными дефинициями, прочно закрепившимися в науке и практике, такими как «организационная культура» и «корпоративная культура».

Являясь обязательным признаком любого государственного органа, государственно-служебная культура выполняет важную функцию влияния на организационное поведение сотрудников и может, как способствовать (если она «позитивная»), так и препятствовать (если она «негативная») достижению целей и задач организации.

К исследованиям систем ценностей в организационном (корпоративном) контексте в разное время обращались различные зарубежные и отечественные ученые (Э. Жак, У. Оучи, Ю.Д. Красовский, К. Голд, Э. Шейн, Р.Л. Кричевский, Ю.Г. Одегов, П.В. Журавлев, О.С. Виханский, А.И. Наумов, Т.О. Соломанидина, Т.Ю. Базаров, С.В. Шекшня и другие). Определения организационной (корпоративной) культуры в общем виде сводятся к пониманию того, что эти понятия могут использоваться как синонимы (если не требуется их разграничения, заданного рамками конкретных специфических исследований), при этом такая культура представляет собой систему формальных и неформальных правил и норм деятельности, обычаев и традиций, особенностей поведения работников данной организационной структуры, ценностей, стиля руководства, идентификации работников с организацией и перспективами ее развития.

В последнее время ряд исследователей изучали систему ценностей государственной службы в различных ее аспектах: через особенности культуры служащих [Нуралиева, 2011; Терещук, 2010]; через исследование культурного подпространства государственной службы [Терентьев, 2013]; через причины девиации корпоративного поведения [Кобылкина, 2014]; как фактор, способствующий укреплению государственности и противодействия коррупции [Елкибаева, 2011]. Однако государственно-служебная культура как предмет исследования обладает научной новизной и практической значимостью. Следует говорить не столько о видении ее созидательной роли в развитии системы гражданской службы, сколько в целом о представлении самого развития в терминах культуры, о восприятии государственного органа как социокультурного образования.

Под государственно-служебной культурой можно понимать:

• высший этап организационной культуры государственной службы, основанной на идеях общественного служения, законности, социальной ответственности, честности, открытости, человечности, лояльности;
• совокупность идей, ценностей, принципов, норм и правил служебного поведения, мотивов, стремлений, ожиданий, которые управляют поведением гражданских служащих и создают особый духовно-эмоциональный фон и морально-психологический климат организации;
• основной управленческий инструмент, вооружающий весь персонал единой системой ценностей и мотиваций и обеспечивающий позиционирование государственного органа во внешней среде;
• систему средств идентификации, выражаемую в корпоративном духе, стиле руководства, названии, девизе-слогане, логотипе – графическом символе, фирменном стиле.

На наш взгляд, эффективность функционирования системы государственной службы Российской Федерации в настоящее время не может быть обеспечена без изменения некоторых особенностей сложившейся государственно-служебной культуры. Решение этой задачи требует внедрения особых стандартов, основанных на принципах открытости и способствующих повышению уровня «социальной ответственности», а также результативности деятельности государственных органов и государственных гражданских служащих.

Основными элементами государственно-служебной культуры являются:

• миссия государственного органа;
• ценности, разделяемые большинством членов коллектива;
• принципы, выражающие ценности в конкретной форме;
• нормы (простейшие принципы);
• правила поведения и деятельности;
• информационно-коммуникативная система государственного органа;
• этика служебного поведения;
• символика, лозунги, ритуалы, традиции и прочее.

Структура государственно-служебной культуры государственного органа является трехуровневой: на первом, наиболее поверхностном, уровне находятся объективно наблюдаемые организационные структуры и процессы (артефакты), на втором – провозглашаемые ценности, на третьем, глубинном, – базовые ценности.

На первом уровне существуют объективно наблюдаемые формализованные структуры и процессы (форма одежды, речевые обороты, архитектура и планировка зданий, оформление служебных помещений, символика, цветовая гамма, ритуалы). Формализованные элементы государственно-служебной культуры государственного органа, как правило, связаны с более глубокими уровнями, они являются материализованным выражением ценностей, которые установились в организации за время ее становления, были привнесены основателем и последующими руководителями и служащими.

Символика способствует хранению и передаче информации о принадлежности государственных органов Российской Федерации к системе государственной власти, указывает на профессиональную деятельность, конкретные профессиональные функции гражданских служащих в системе государственного управления. Профессиональные символы служат средством установления и развития корпоративных отношений, порядка взаимодействия, определенного поведенческого стиля, как между госслужащими, так и между представителями государственных органов и гражданского общества.

На втором уровне государственно-служебной культуры находятся декларируемые ценности, которые, как правило, содержатся в письменных документах (миссии, кодексе этики, административных регламентах, стандартах). Кроме того, под провозглашаемыми ценностями понимаются высказывания и действия членов организации, которые отражают общие ценности и убеждения. Они задаются руководством государственного органа как часть стратегии. Служащим известно об этих ценностях и они сами делают выбор, принимать их, сделать вид, что принимают и адаптироваться к ситуации, или отвергнуть.

На третьем уровне рассматриваются представления сотрудников организации, непосредственно влияющие на формирование устойчивых моделей поведения. Данные представления о природе взаимоотношений с окружением, в том числе, с референтными группами, природе человеческих отношений, видении места государственного органа в обществе, влияют на реальное поведение гражданских служащих и принятие тех или иных решений. Данный уровень представлений или предположений является наиболее «глубинным» уровнем государственно-служебной культуры и влияет на понимание большинством сотрудников того, что является приемлемым, а что неприемлемым в их деятельности.

Кроме того, если рассматривать государственно-служебную культуру как явление, характерное для всей системы государственной службы Российской Федерации, и в то же время, отражающее особенности культуры отдельных ведомств (государственных органов), целесообразно выделять два ее типа: базовый и ведомственный (конкретного государственного органа).

Необходимо особо отметить, что, с одной стороны, формирование системы нормативно-правового регулирования является обязательным условием внедрения стандартов открытой государственно-служебной культуры, так как закладывает основы первого и второго уровней такой культуры (артефакты и провозглашаемые ценности). С другой стороны, качество и сроки исполнения требований нормативно-правовых актов, а главное – достижение реальных результатов в интересах референтных групп, непосредственно зависят от уровня развития государственно-служебной культуры.

Следует подчеркнуть, что нормативное регулирование деятельности государственных органов и служащих является необходимым, но не достаточным условием внедрения принципов государственно-служебной культуры и ее дальнейшего позитивного изменения. Необходимо постоянное принятие соответствующих управленческих решений и реализация организационных мероприятий, направленных на развитие государственно-служебной культуры в нужном направлении. В связи с этим необходимо определение четких механизмов внедрения государственно-служебной культуры, а также разработка методики внедрения данных механизмов в деятельность государственного органа с описанием «дорожной карты»  и конкретных мероприятий.

Основными механизмами внедрения государственно-служебной культуры являются:

• правовой (разработка и реализация стандартов и правил служебного поведения работников);
• организационный (определение организационных структур и взаимодействий внедрения элементов культуры);
• информационно-коммуникативный (пропаганда открытости государственной службы путем проведения открытых обсуждений целей и задач структурных подразделений и служащих, развитие сайта госоргана и системы «Интранет»);
• воспитательно-профилактический (распространение лучших практик служебного поведения, кодекса этики госслужащего);
• контролирующий (своевременная коррекция исполнения правил и стандартов и контроль за их соблюдением).

Очевидно, что формирование государственно-служебной культуры во многом определяется системностью и комплексным характером осуществляемых мероприятий.

Повышение эффективности профессиональной служебной деятельности федеральных государственных гражданских служащих во многом зависит от практического применения новых подходов к формированию открытой государственно-служебной культуры.

Разработка общих подходов к структуре и содержанию мероприятий по формированию открытой государственно-служебной культуры в конкретных государственных органах, а также методик внедрения ее механизмов могут быть использованы для повышения эффективности деятельности государственных гражданских служащих, оптимизации процессов их профессионального и личностного развития, совершенствования системы трудовой этики и мотивации.

Практическое внедрение в деятельность механизмов и мероприятий связано с необходимостью решения ряда взаимосвязанных задач.

Во-первых, для внедрения ряда элементов базовой государственно-служебной культуры, отражающих организационно-правовую специфику деятельности гражданских служащих по обеспечению деятельности государственных органов, необходимо внесение соответствующих изменений в действующее законодательство в сфере государственной гражданской службы и закрепление правовых, финансовых и организационных условий на федеральном уровне (поскольку не разработаны нормативные правовые акты в отношении, например, наставничества (они приняты лишь в ряде федеральных органов исполнительной власти и в некоторых субъектах Российской Федерации), стажировок, адаптации впервые поступивших на службу).

Во-вторых, внедрение ряда механизмов связано с необходимостью принятия локальных правовых актов государственного органа, определяющих механизмы проведения мероприятий по развитию принципов и технологий ведомственной государственно-служебной культуры. Это относится к рекомендациям по внедрению регламентов внутреннего и внешнего взаимодействия гражданских служащих с различными референтными группами, Кодекса этики и служебного поведения. При этом надо иметь в виду следующее обстоятельство: обладая большой потенциальной воспитательной силой, Кодекс этики и служебного поведения не имеет в настоящее время ни в одном государственном органе организационно-общественной структуры, которая бы обеспечивала защиту его правил и норм. Поэтому важно решить проблему создания институциональных общественных механизмов для актуализации его возможностей в практике работы с государственными служащими.

В-третьих, внедрение некоторых принципов и механизмов открытой государственно-служебной культуры в практику работы государственного органа требует дополнительных разъяснительных, обучающих и воспитательных мероприятий. Это относится, прежде всего, к таким мероприятиям, как практическое значение упомянутого Кодекса этики и служебного поведения гражданских служащих, разъяснение миссии, социальной ответственности и системы ценностей государственного органа, разъяснение типичных правил разрешения конфликтных ситуаций.

Таким образом, внедрение механизмов открытой государственно-служебной культуры даст возможность сформировать позитивную систему ценностей государственной службы, основанную на идеях законности, социальной ответственности, честности, открытости, человечности, лояльности, расширит атмосферу доверия к действиям власти через доступное информирование о содержании деятельности гражданских служащих, а также в целом сформирует основы для развития государственных органов как социально ответственных государственных учреждений.

Литература

Елкибаева З.И. Профессиональная культура государственных гражданских служащих современной России как фактор укрепления государственности, становления гражданского общества в России и противодействия коррупции // Актуальные вопросы экономики, управления и права: сборник научных трудов (ежегодник). 2011. №2.

Кобылкина О.М. Причины девиации усвоенного корпоративного поведения государственных гражданских служащих и поиск путей оптимизации // Научное мнение. 2014. №3.

Нуралиева Э.Ш. Культура государственного гражданского служащего // Социология власти. 2011. № 4.

Терентьев А.Н. Культурное (под)пространство в профессиональном пространстве государственной службы // Культура и образование. 2013. №4.

Терещук Е.А. Особенности корпоративной культуры государственных служащих в оценках экспертов // Социум и власть. 2010. №1.