Вадим Циника. Институциональный аспект управления государственной гражданской службой

Рекомендуемая ссылка на статью:

Государственная служба как объект управления достаточно сложна по своей структуре и обладает множественными характеристиками. Это определяется прежде всего ее функциями в системе государственного управления, которые группируются в правовом, организационном, экономическом, социальном сегментах и требуют при их реализации соответствующих источников регулирования. В современных условиях такими источниками наиболее успешно могут служить институциональные формы регулирования функциональных сегментов государственной службы. Причем следует отметить, что во множестве различных теоретических и прикладных исследований госслужбы, которые проводились в России на протяжении последних двух десятилетий, рассматривались основы ее функционирования в обществе в качестве государственно-управленческого, правового, социального и других институтов. Но это, по сути, различные институциональные стороны одного объекта, которые функционируют как единая институциональная система. Например, В.С. Карпичев обращает внимание на необходимость рассматривать государственную службу как систему социальных институтов, среди которых: организационно-управленческий, социально-экономический, социально-правовой, информационно-коммуникативный, интеллектуально-духовный, а также институт государственных социальных услуг [Карпичев, 2009].

Государственная служба как правовой институт является той частью объекта управления, которая занята реализацией законов государства, разработкой и воплощением в жизнь нормативных правовых актов о государственной службе, формированием и обеспечением правового статуса госслужащих. Эти вопросы напрямую затрагивают интересы государства и общества и требуют активного внешнего воздействия. При этом слабость нормативной правовой базы данного института во многом связана с тем, что отсутствуют полномочные и ответственные субъекты управления этой службой. Внешнего управляющего воздействия требует ряд проблем государственной службы как организационного института, среди них:

• выбор и совершенствование структуры государственной службы;
• оптимизация вертикальных и горизонтальных, формальных и неформальных связей;
• внедрение прогрессивных кадровых технологий, в том числе конкурсов, действенного резерва кадров, должностной и профессиональной карьеры;
• оптимизация контроля деятельности служащих;
• развитие организационного статуса служащих, корреляция соотношения категорий, групп должностей и классных чинов различных видов системы государственной службы.

Необходимость воздействия на государственную службу как экономический институт вызывается нерешенными или плохо решаемыми задачами в этой сфере:

• реализация экономической политики государства;
• выявление экономических интересов государственных служащих как субъекта экономических отношений и поиск адекватных и эффективных мер их удовлетворения;
• укрепление экономического статуса государственного служащего, прежде всего приведение оплаты труда в соответствие со сложностью и ответственностью управленческой деятельности;
• преодоление в объекте управления коррупции, контроль за соблюдением ограничений и запретов материального характера.

Требуют внешнего управленческого воздействия вопросы развития государственной службы и как политического института:

• реализация властных функций государства;
• участие в выработке и осуществлении политических решений;
• оптимизация отношений государственных служащих с политиками, политическими партиями и объединениями;
• условия участия в выборных кампаниях и так далее.

Как социальный институт, государственная служба определяет необходимость внешнего управляющего воздействия, прежде всего по следующим вопросам:

• реализация социальной политики государства;
• развитие гражданского общества;
• оказание социальных услуг населению;
• удовлетворение справедливых социальных интересов государственных служащих как особого социального слоя (бюрократии), выполняющего ответственные управленческие функции;
• реализация социального статуса государственного служащего;
• контроль соблюдения социальных норм.

Кроме того, активно, особенно в последние годы, развивается нормативная правовая база о служебном поведении государственных служащих, появляются структуры, обеспечивающие процесс упорядочения этого поведения.

Все это определяет современные проблемы управления государственной службой как сложным системным институциональным объектом. Основной проблемой справедливо считать несоответствие сложившейся практики управления госслужбой ее институциональному характеру. С точки зрения социологической теории, в качестве основы управления государственной службой необходимо рассматривать систему социальных институтов. Но в России в настоящее время институциональное управление госслужбой пока не является системным. Переход к такой системе, снимающей целый ряд противоречий, характерных для политико-административного управления государственной сферой, определяет прежде всего демократическое качество государственной власти. Об этом писал, в частности, К. Поппер применительно к общим проблемам организации и реформирования государственной власти: «Демократия обеспечивает институциональные рамки реформирования политических институтов, основанного не на насилии, а на разумном проектировании новых институтов и регулировании старых» [Поппер, 1992. С. 167].

Данные социологических исследований показывают, что реформа государственной службы достаточно слабо повлияла на повышение ее эффективности. Например, в исследовании 2009 года, проведенном под руководством профессора К.О. Магомедова, менее трети из числа опрошенных респондентов высказали мнение, что эффективность государственного управления, обеспечиваемого государственной гражданской службой, возросла, а более половины считают, что она не изменилась, либо снизилась [Турчинов, Магомедов, 2010. С. 13]. Это можно связать с недостаточной институционализацией управления и прежде всего с неопределенностью распределения субъектных ролей. Например, существует такая проблема, отмечаемая российскими учеными, как многосубъектность в управлении государственной службой, которая не способствует сохранению устойчивости системы. Это отчетливо проявляется в отсутствии отлаженной системы управления реформированием государственной службой Российской Федерации, которая не скоординирована по ветвям власти, по уровням управления и видам госслужбы [Вагина, Панин, 2006. С. 45]. Как следствие, результаты реформирования пока оставляют желать лучшего.

В связи с этим нужно отметить, что такой аспект данной проблемы, как создание федерального (центрального) органа управления государственной службой, изучается уже давно. И если десять лет назад социологические данные показывали, что определенного превалирующего положительного, либо отрицательного отношения к этому среди государственных служащих не наблюдалось [Магомедов, Турчинов, 2007. С. 125-126], то в последние годы, при заметном развитии законодательной базы государственной службы, в том числе способствующей развитию институциональных основ управления ею, появляется тенденция к нарастанию потребности в таком органе.

Пока некоторые существенные функции вышеупомянутого органа выполняет Департамент государственной политики в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, в чье ведение отнесено регулирование вопросов формирования кадрового состава гражданской службы, противодействия коррупции, институционального развития гражданской службы и системы госуправления, дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих, прохождения гражданской службы. Однако в этом отношении можно выделить такое противоречие, как несоответствие институционального статуса субъекта управления по отношению к объекту управления. Это противоречие может быть решено только повышением статуса субъекта управления до необходимого уровня. Законодательные предпосылки для решения вопроса о месте данного субъектного органа в системе государственной власти можно найти, в частности, в Федеральном законе Российской Федерации от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Однако однозначного подхода к определению его места в системе государственного управления пока нет. Высказывались мнения, что такой орган может быть создан как компонент структуры Администрации Президента Российской Федерации, либо он может быть самостоятельным федеральным государственным органом.

В социологическом исследовании, проведенном автором данной статьи в 2014 году[1], внимание его участников обращалось на то, какой, по их мнению, организационный вид мог бы иметь центральный орган управления государственной службой Российской Федерации, если бы он был создан в современных условиях. Распределение мнений участвовавших в исследовании государственных гражданских служащих показало, что большинство из них считают, что это должно быть федеральное министерство по делам государственной службы (более 60% мнений). Другие обсуждавшиеся организационные формы оказались значительно менее привлекательны для респондентов: специальный департамент управления государственной службой в Администрации Президента Российской Федерации – 11,3%, специальное управление в Аппарате Правительства Российской Федерации – 8,8%, федеральное агентство государственной службы – 7,5%, консультационный совет при Президенте Российской Федерации – 5,0%, постоянная комиссия при Правительстве Российской Федерации – 5,0%.

Такое распределение мнений говорит о том, что, с одной стороны, потребность в централизованном управлении государственной службой среди ее представителей явно существует, а с другой стороны, организационная форма большинством из них определяется достаточно стандартно, в виде привычной функциональной структуры в системе органов государственной власти и управления. Но при этом возникает вопрос: сможет ли такая структура обеспечивать функции институционального управления государственной службой, ведь это, по существу, многоплановый и многофакторный процесс анализа, прогнозирования, планирования, координации и так далее, тем более, что, согласно требованиям Федерального закона Российской Федерации от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», этот процесс управления должен осуществляться и на федеральном, и на региональном уровнях, где имеются, как правило, свои институциональные особенности.

Таким образом, переход к системе институционального управления государственной гражданской службой в Российской Федерации может решить многие проблемы ее эффективного функционирования, но при этом необходимо определение организационной формы и статуса субъекта управления, который смог бы осуществлять именно институциональное управление, которое позволило бы ему значительно расширить влияние на все процессы в системе госслужбы.

Литература

Барциц И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы Российской Федерации. // Журнал российского права. 2008. № 6.

Вагина Л.В., Панин И.Н. Реформирование государственной службы Российской Федерации: схемы и комментарии / Общ. ред. Л.В. Вагина. М.: ЮРКНИГА, 2006.

Граждан В.Д. Какая модель государственной гражданской службы нам нужна? // Власть. 2005. № 12.

Егоров В.К. Государство ХХI века и новое качество институтов власти в России. // Государственная служба. 2007. № 4. С. 5-11.

Карпичев В.С. Организация и самоорганизация социальных систем. Словарь. М.: Изд-во РАГС, 2009.

Комментарий к Федеральному закону Российской Федерации от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / Общ. ред. В.А. Кобзаненко. СПб. 2008.

Литвинцева Е.А. Реформирование государственной службы в зарубежных странах. // Государственная служба. 2007. № 6.

Магомедов К.О., Турчинов А.И. Государственная служба и кадровая политика: теория и практика. Информационно-аналитические материалы по результатам социологических исследований, проведенных Кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в 2001–2006 годах. Ульяновск: ОГУП «Областная типография Печатный двор», 2007.

Поппер К.Р. Открытое общество и его враги. Т. 1: Чары Платона / Под ред. В.Н. Садовского. М.: Феникс. Международный фонд «Культурная инициатива», 1992.

Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9.

Турчинов А.И., Магомедов К.О. Кадровый потенциал государственной гражданской службы: духовно-нравственные проблемы: монография. М.: Изд-во РАГС, 2010.

[1] Исследование проводилось по авторской методике в референтных группах, отражающих мнение работников сферы государственного управления («государственные гражданские служащие») и их «оппонентов» из широкого круга представителей различных объектов государственно-управленческого воздействия – государственных и негосударственных субъектов экономической деятельности, науки и образования, общественных, политических и гражданских структур (июнь 2014 года; всего опрошено 240 человек, из них 80 государственных гражданских служащих)