Игорь Понкин. Особенности публичного управления городом

Рекомендуемая ссылка на статью:

В научной литературе встречается множество разных определений понятия «город». Детально исследовали этот феномен еще в 20-е годы прошлого века Макс Вебер [Weber , 1922], Роберт Парк, Эрнест Бёрджесс, Родерик Маккензи [The City, 1925] и ряд других авторов.

Согласно нашему определению, город – это природно-техногенный и антропогенно-культурный ландшафтно-конструктивный порядок, дескриптивно характеризуемый элементами нормативного, визуального, социального и иного порядков, системно реализованный в многоуровневом техногенном исполнении на локализованной территории, самовоспроизводящийся и относительно самообеспечивающий себя для текущей и экспектативной жизнедеятельности сконцентрированно населяющего его социума.

Город как среда для проживания людей несет в себе многочисленные угрозы, создает иные негативные условия. Но одновременно он обладает и множеством достоинств для его жителей.

В этом смысле Оливер Уэнделл Холмс-мл. определяет главной ценностью города (как выражения цивилизации) то, что он «делает средства к жизни более сложными, требует уже не простых и разобщенных, а очень больших и совместных интеллектуальных усилий для того, чтобы людская масса была обеспечена пищей, одеждой, жильем и средствами передвижения, потому что более сложные и напряженные интеллектуальные усилия означают более полную, более яркую жизнь» [Джекобс, 2011. C.15].

Малькольм Майлз описывает идеальную модель большого города как «место, где люди могли бы свободно передвигаться и дышать, город живых артерий и вен», где сосуществуют и взаимодействуют центры публичной власти и социальной жизни, а также могут присутствовать крупные центры, своеобразные «легкие» такого города, выступающие в качестве мест социального смешения, объединяющие части города, в которых живут разные социальные группы» [Miles , 2007. P. 16].

Публичное (государственное или муниципальное – в зависимости от статуса города) управление городом (тем более – мегаполисом) является одним из сложнейших вопросов общей теории публичного управления.

Такое публичное управление следует рассматривать как совокупность принимаемых и реализуемых решений, определяющих текущее и будущее экспектативное и реальное благополучие города, его элементов, институтов и населения, и оно заключается в создании, реализации и обеспечении широкого спектра организационно-правовых, политических, экономических и иных администрирующих и обеспечительных инструментов, предназначенных для возможности функционирования города как системы и для управления растущим и динамично изменяющимся городом.

Публичное управление городом (как относительно компактным поселением с очень высокой плотностью населения) характеризуется рядом существенных особенностей, отличающих такое управление от публичного управления гораздо большей территорией с существенно меньшей плотностью населения (например, регионом или муниципальным районом).

Дистинктивными характеристиками крупного города (тем более – мегаполиса), значимыми для проектирования, организации и реализации публичного управления им, являются следующие:

– компактное проживание значительного количества жителей в относительно замкнутом поселении на  небольшой локализованной территории,  соответственно – очень высокая плотность, сконцентрированность населения; при этом городу присуща высокая степень разобщенности социальных связей, даже между проживающими по соседству людьми, значительная индифферентность жителей города друг к другу;

– высокая концентрация транспортной (автодорожной, железнодорожной и, при наличии, метро, аэропортовой и судопортовой) инфраструктуры, энергетической,  телекоммуникационной, коммунальной, прежде всего – подземной[1] [Лысиков, Кауфман, 2004], и иной инфраструктуры, обеспечивающей жизнедеятельность города и его жителей;

– город как единый организм с многочисленными пересекающимися сложноструктурными связями взаимозависимости, взаимной обусловленности, интерсекциональности, иной сложной корреляции между элементами,     институтами, территориальными частями, сегментами и элементами горизонтальной социальной стратификации, уровнями и элементами вертикальной социальной стратификации;

– амбивалентность устойчивости города как системы. Город является крайне неустойчивой системой, подверженной энтропии, урбанистической «эрозии», «трущобизации»  – в крайнем проявлении: фавела (бразильск.) или вижа (аргентинск.) – и одновременно с этим город обладает внутренними детерминантами негэнтропии;

– город как носитель («хранитель») и механизм воспроизводства цивилизационного кода, титульного для данной территории народа, что во многом связано с имманентностью для города старинных зданий и целых районов высокой культурной ценности, с другими факторами сбережения и воспроизводства культуры;

– компактное проживание представителей большого числа различных национальных и религиозных групп, культурное многообразие города;

– более значительное, чем в небольших поселениях, социальное неравенство (по признаку имущественного положения), бóльшая выраженность и явность такого социального расслоения;

– город непосредственно не связан с сельским хозяйством, в силу этого он зависим от относительно близлежащих сельскохозяйственных районов, и поэтому для обеспечения пропитанием и для финансирования функционирования городской инфраструктуры он содержит сегменты промышленного назначения, должен производить многочисленные промышленные и другие продукты и обеспечивать постоянное функционирование рынка таковых продуктов, следствием этого является индигенная для крупного города проблема экологического загрязнения;

– непосредственно в городе размещаются органы публичной власти –  государственной власти  или его административно-территориальной единицы и/или органы местного самоуправления;

– город (по крайней мере, в его европейском цивилизационном понимании) в его построении и развитии всегда связан градостроительными     правилами, в том числе правилами визуального порядка и визуального своеобразия;

– мегаполису индигенна урбанистическая экспансия (разрастание) на    близлежащие территории, превращение в мегалополис (сверхагломерацию, результат срастания агломераций).

К числу сложнейших проблем, с которыми сталкиваются органы публичной администрации при осуществлении публичного управления городом, относится недостаток практической оценки влияния государственной политики на темпы и направления городского развития, поскольку публичному управлению таким объектом свойственны нелинейные причинно-следственные связи и закономерности, а также детерминированные ими сложные процессы нелинейного реагирования управляемых объектов в ответ на управляющие воздействия.

Нередко реакция города вообще сложно предсказуема. Как пишет Джейн      Джекобс, «никакое искусство градостроительства и никакая градостроительная наука не могут воспрепятствовать гниению (и апатии, которая ему предшествует) на все более обширных городских пространствах. И никак нельзя успокоительно объяснить это гниение нехваткой возможностей для того, чтобы применить искусство городского проектирования. Применено оно или нет — не имеет, судя по всему, большого значения…  В одном большом городе за другим  гниют именно те зоны, которым, по теории градостроительства, гнить не положено. И что столь же важно, хоть и не так бросается в глаза: в одном большом городе за другим именно те зоны, которым по теории градостроительства положено гнить, отказываются это делать. Большие  города – это гигантские лаборатории проб и ошибок, успехов и неудач в градостроительстве и архитектуре» [Джекобс, 2011. С. 19–20].

В.А. Сапрыка подчеркивает, что «административный комплекс городского управления… включает в себя систему организаций,   осуществляющих управление городом на основе подготовки, принятия и исполнения управленческих решений с помощью специальных средств,   систематического, специализированного воздействия и административной ответственности. Административный комплекс городского управления   выступает в качестве ядра города как социальной системы, ее аттрактора» [Сапрыка , 2007. С. 12].

Дэвид Бенгсон, Дженнифер Флетчер и Кристен Нельсон выделяют три группы инструментов публичного управления городом и его развитием:

1) приобретение публичным сектором земельных участков для управления городским ростом, которое используется в целях защиты открытого пространства от неконтролируемой застройки и контроля над сохранением формы города;

2) применение регуляторных подходов, к которым относятся, например,  ограничения и запреты на строительство;

3) стимулирующая политика и поощрительные методы, в качестве которых может выступать соответствующая налоговая политика, направленная на поощрение частного сектора участвовать в развитии города определенным публичным бразом [Bengston, Fletcher, Nelson,  2004. P. 271, 275].

В действительности направлений и инструментов публичного управления городом значительно больше.

К важнейшим задачам надлежащего публичного управления городом считаем необходимым отнести следующие:

– управление пространственными параметрами города, а также городским ростом и в целом развитием города;

– поддержание функционирования, коммунальное обеспечение, модернизация и развитие необходимого жилищного фонда и офисного фонда города;

– управление городским имуществом и городским хозяйством (включая вывоз мусора, обеспечение водоснабжением, электроснабжением и газоснабжением);

– сохранение, обеспечение и развитие культурного потенциала города, обеспечение сохранения исторического облика города, восстановление исторических объектов, создание новых общественных мест культурного назначения;

– непрерывные проектирование, реализация и совершенствование комплекса эффективного предоставления публичных услуг и обеспечения публичных интересов всех социальных групп;

– создание, поддержание, обеспечение и развитие условий, благоприятных для экономического благосостояния города, а также  условий для функционирования и развития бизнеса в городе с обеспечением баланса частных и публичных интересов, с учетом быстро меняющихся потребностей;

– обеспечение правопорядка и общественной безопасности, борьба с преступностью;

– обеспечение санитарной безопасности внутреннего социума города, обеспечение надлежащего функционирования системы здравоохранения;

– превенция и ликвидация негативных последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф;

– поддержание, обеспечение и развитие рекреационного потенциала города, управление использованием открытых парковых и иных рекреационных территорий внутри городских границ и непосредственно в его окрестностях; защита необходимых городу открытых пространств от застраивания посредством осуществления базового планирования, зонирования города, реализации программ капитальной модернизации;

– противодействие эрозии города («трущобизации» и ее результатам), проведение аксиальной и ретиальной джентрификации частей города; развитие отдельных городских районов с учетом их особенностей, с задействованием их положительных сторон и преимуществ;

– обеспечение функционирования транспортной (автодорожной, железнодорожной и, при наличии, метро, аэропортовой и судопортовой) инфраструктуры, энергетической,  телекоммуникационной, коммунальной, в том числе подземной, и иной обеспечивающей инфраструктуры города;

– обеспечение и развитие тротуарно-пешеходной инфраструктуры;

– обеспечение функционирования города как единого организма, в том числе управление взаимодействием его центра с прилегающими районами и окраинами, при сохранении разнообразия районов, обеспечении интерсекциональности отношений между городскими районами.

Публичное управление городом требует как вертикальной, так и горизонтальной координации функционирования органов городской   публичной администрации, одновременного сложносочетаемого  использования различных инструментов, дополняющих и усиливающих друг друга в комплексе, мультиплицирующих результирующее управленческое воздействие, а также согласованного управления во всех сферах жизнедеятельности города, исходя из того, что город является единым организмом, и учитывая его удаленные друг от друга районы.

Литература

Джекобс Д. Смерть и жизнь больших американских городов / Пер. с англ. М.: Новое издательство. 2011. 460 с.

Лысиков Б.А., Кауфман Л.Л. Подземная инфраструктура городов (обзор зарубежного строительства). Донецк: Норд-пресс. 2004. 267 с.

Сапрыка В.А. Организация проектной деятельности административного комплекса городского управления (на материалах еврорегиона «Слобожанщина»): дисс. канд. социол. наук. Белгород, 2007.

Bengston D.N., Fletcher J.O., Nelson K.C. Public policies for managing urban growth and protecting open space: policy instruments and lessons learned in the United States // Landscape and Urban Planning. 2004. Vol. 69. P. 271–286.

Miles M. Cities and cultures. London: Routledge, 2007. 243 p.

The City / Robert E. Park, Ernest W. Burgess, Roderick D. McKenzie; with a bibliography by L. Wirth. Chicago: University of Chicago Press, 1925.

Weber M. Die Stadt (Kapitel VIII) // Wirtschaft und Gesellschaft. Tübingen, 1922. S. 513–600.

[1] Б.А. Лысиков и Л.Л. Кауфман приводят в своей книге следующие данные (по состоянию на 2003 год): под Нью-Йорком расположены: на глубине 0,6–2,4 м – электрические сети, почти 141 тыс. км медных проводов, заключенных в бетонные трубы; на глубине 1,5–3,0 м – телефонные сети, 49,7 млн км медного кабеля и 550 тыс. км оптико-волоконных кабелей; на глубине 9,6–12,8 м – паропроводы, транспортирующие пар от 8 паровых котельных, расположенных по всему городу и производящих 5900 т. пара в час, который через чугунные трубы поступает к 2000 зданий и более чем 100000 потребителей; на глубине 0,9-3,0 м – газовые трубы, по которым природный газ поступает из штатов Техас, Луизиана и Канады; на глубине 0.9–4,6 м – канализационные коллекторы, транспортирующие ежедневно 6 млн м³ стоков; на глубине в среднем 9,1–15,2 м – линии метрополитена общей длиной почти 1363 км с более чем 450 станциями; на глубине 76,2–244,0 м – городские напорные туннели водоснабжения.